viernes, 22 de junio de 2007

Hacia la Refundación de la República venezolana: (I) Sistema de Gobierno Parlamentarista

Hacia la Refundación de la República venezolana:
(I) Sistema de Gobierno Parlamentarista
Manuel Rojas Pérez

(Un análisis más detallado de estas propuestas se hacen en Manuel Rojas Pérez. “Sobre la posibilidad de un Sistema Parlamentario en Venezuela y Otras propuestas” en “Temas Constitucionales. Planteamientos ante una eventual Reforma”. Fundación Estudios de Derecho Administrativo. Caracas, 2007. Pág. 501 a 560).


El Parlamentarismo como sistema político ha sido implantado, positivamente, en la gran mayoría de los países Europeos. En casi todos ellos, este sistema ha resultado eficaz, teniendo un Gobierno efectivo, responsable y sensible a los problemas sociales, así como un Parlamento respetuoso y representativo. En definitiva, un aparataje político-institucional para toda la sociedad y no para una sola parte.
Por su parte, en América, la aplicación del presidencialismo ha sido histórica. Desde los Estados Unidos hacia abajo, todos los países, con sus matices, han aplicado el sistema presidencialista. Casos como el de Perú, donde tienen un primer ministro, no los aleja del sistema presidencialista, son de la figura del presidente y su irresponsabilidad política frente al parlamento, es la característica esencial del modelo de Estado.
Venezuela en particular nunca ha tenido un sistema de gobierno distinto al presidencialista. Ya decíamos supra que el sistema presidencialista deriva, por lo menos en América Latina, de la concepción mesiánica de confiar en un caudillo y no en instituciones.
Demasiados caudillos ha tenido nuestra historia: Boves, Bolívar, Páez, Monagas, Guzmán Blanco, Crespo, Castro, Gómez, Betancourt, Pérez, Caldera, Chávez. Demasiados “lideres”. Y hemos estado eternamente en confrontaciones políticas y armadas, a pesar de nuestros líderes, de nuestros caudillos. Como lo dijo Cabrunas: “Venezuela desde la batalla de Carabobo ha vivido una constante batalla”.
Quizás el problema de Venezuela no sea el caudillo, el líder, el mesías, el presidente, sino que sea más bien un problema de falta de institucionalidad, de falta de concertación entre los factores políticos representativos de la sociedad toda.
Por tanto, puede decirse, que en Venezuela podría intentarse la aplicación de un sistema parlamentarista.
La clara decadencia del presidencialismo nos lleva a plantear la instauración de un régimen parlamentario en Venezuela. Con el presidencialismo se construyó una República democrática, pero su tiempo pasó y se agotó.
Indudablemente, la vida política de los últimos años es una demostración que el sistema presidencia conduce a la inestabilidad política y frena el desarrollo.
El régimen parlamentario implica que el Poder Ejecutivo no es orgánicamente independiente del Legislativo; surge de él y es políticamente responsable ante el Parlamento. Se crea así, un control recíproco derivado del poder de disolución del Parlamento que tiene el Gobierno, frente al poder de censura que detenta el Parlamento.
El poder político se encuentra compartido entre el poder Ejecutivo y el Legislativo, lo que impide la concentración de poderes en una sola persona y a favor de un solo grupo, como se produce en el presidencialismo, conformándose una aberración política.
El sistema parlamentario pareciera entones necesario en Venezuela para acabar con el control unipersonal del poder que deviene desde hace mucho tiempo. El parlamentarismo, constituye en definitiva, una evolución del principio de separación de los poderes de Montesquieu.
Nuestra idiosincrasia política nos tiene acostumbrados a estar gobernados por un líder, y no por un grupo homogéneo de figuras que, actuando entre si, podrían llegar a soluciones globales, representándose a toda la sociedad.
¿Qué proponemos nosotros? Creemos que puede aplicarse un sistema parlamentario mediante el cual el presidente de la República sea elegido por el Parlamento, el cual deberá necesariamente volver al bicameralismo. El presidente a su vez, pueda nombrara al primer ministro, y este a su vez, a los ministros. Por supuesto, existirá, como en todo régimen parlamentario, las posibilidades de ejercer el voto de censura y eventual dimisión del Consejo de Ministros, y la disolución del Parlamento, respectivamente.
El presidente de la República, como jefe de Estado exclusivamente, fungiría como el símbolo de la unidad nacional, esa persona capaz de lograr reunir a las partes en conflicto en las inevitables crisis políticas que se generan en los estados democráticos, y lograr un consenso.
En un hipotético sistema parlamentario en Venezuela, el presidente de la República de Venezuela, deberá tener atribuciones de índole legislativa, ejecutiva y jurisdiccional.
En cuanto a la legislativa, podrá dirigir mensajes al Parlamento; convocar las elecciones de las nuevas Cámaras; autorizar la presentación de proyectos de ley emanados del Poder Ejecutivo; promulgar las leyes; dictar decretos leyes, previa ley habilitante y solo en materia económica y financiera, siempre que medien comprobadas causas de urgencia legislativa; reglamentar las leyes, y; convocar referendos.
También dijimos que tendría atribuciones propias de su cargo, como son las funciones ejecutivas: nombramiento del primer ministro, más no su destitución; acredita y recibe a los representantes diplomáticos; ratifica los tratados internacionales; tiene el mando de la Fuerza Armada Nacional, y; declara el estado de guerra, siempre bajo la aprobación del Parlamento.
Por último, este funcionario tendría funciones de tipo jurisdiccional, pudiendo conceder indultos, en los casos permitidos por una eventual Ley de Indultos.
El presidente sería, bajo estos supuestos, irresponsable políticamente ante el Parlamento.
El nombramiento del presidente de la República será elegido por el Parlamento en pleno, mediante votación secreta y con mayoría de dos tercios del Poder Legislativo. Después de la tercera votación, será suficiente la mayoría absoluta.
Creemos que las condiciones para ser elegido presidente de la República deben ser de modo tal, que solo puedan aspirar personas de muy reconocida moralidad, capacidad administrativa y gerencial, y que tenga suficiente experiencia de vida como para asumir el reto de ser nada más y nada menos que el representante de la unidad nacional.
Por ello, solo podrían ser elegidos para ese cargo, todo ciudadano que haya cumplido cincuenta años de edad, que se encentre en perfecto goce de sus derechos civiles y políticos, que no haya sido condenado mediante sentencia definitivamente firme con carácter de cosa juzgada formal y material por actos de corrupción o delitos contra personas.
El presidente de la República podrá ordenar la disolución del Parlamento cuando, en un periodo constitucional, el Consejo de Ministros sea vetado de desconfianza por tres veces, o cuando existan razones para pensar que el pueblo ha perdido confianza en el parlamento o en el Consejo de Ministros. Luego de esa disolución, se abrirá un lapso de sesenta días para hacer un llamado a elecciones del Parlamento.
Por su parte, el primer ministro sería el jefe de Gobierno, esto es, el encargado de la Administración Pública Nacional y el jefe de las relaciones interiores. Tendría evidentemente, responsabilidad política frente al Parlamento, y fundamentalmente, sería el funcionario superior jerarca de la Administración Pública Nacional.
El Gobierno detentará plena autonomía con respecto al presidente de la República. Si bien éste último sería el funcionario competente para nombrar al primer ministro, el único con potestad para ordenar su salida de su cargo, previo voto de censura sería el Parlamento, y nunca el presidente, todo ello para asegurar el verdadero respeto por la autonomía del Gobierno frente al presidente.
Las funciones del primer ministro, que siempre actuará con la aprobación de sus actos por parte del Consejo de Ministros, serán fundamentalmente las de llevar la actuación gubernativa y administrativa del Estado. El primer ministro dirige la política general de gobierno, que debe ser aceptada en sus líneas esenciales por el Parlamento; mantiene la unidad de la orientación política y administrativa; promueve la actividad de los ministros; refrenda los actos presidenciales de valor legislativo; rige la formulación, el seguimiento y la evaluación de las políticas sectoriales; otorga, previo cumplimiento de las formalidades de ley, los contratos relacionados con asuntos propios del Gobierno, lo cual sería ejercido por cada ministro en su cartera correspondiente.
Será el presidente de la República quien elegirá al primer ministro. A su vez, el primer ministro nombrará a los otros ministros. En este sentido, todo aquel ciudadano que tenga más de treinta años podrá ser elegido como miembro del Consejo de Estado.
La usanza en Europa, como se dijo, es que sean nombrados en el Gobierno a miembros del parlamento. Sin embargo, podríamos establecer un sistema distinto en Venezuela. Podría establecerse en nuestro ejercicio hipotético, que el primer ministro deberá emanar del Parlamento, es decir, la persona que se nombre como primer ministro deberá ser, necesariamente, parlamentario activo en el momento de nombramiento. En cuanto a los ministros, estos preferiblemente serán parlamentarios, más no sería una condición definitiva, como si lo sería con el primer ministro.
El Consejo de Ministros deberá tener la confianza del Parlamento en pleno. Dentro de los diez días de su formación, el Consejo de Ministros se presentará ante el Parlamento para obtener o no su confianza.
En cuanto a la moción de censura, que es el único medio para poder remover a l primer ministro y a los demás ministros, la misma deberá ser aprobada, al menos por mayoría de dos tercios del Parlamento, y después de la tercerea votación, será suficiente la mayoría absoluta, todo ello para garantizar que el Gobierno de turno sea siempre legítimo y representativo de los intereses de los ciudadanos.
Creemos que debe asegurarse la continuidad administrativa. Podría implementarse un sistema mediante el cual, luego de un voto de censura que obligue a la dimisión del Consejo de Ministros, no podría plantearse una nueva censura en un lapso determinado. Creemos que pudiera hablarse de un lapso de ocho meses, todo ello, para asegurar cierta estabilidad, evitar votos de censura irracionales, pero con un lapso relativamente corto para que puedan resolverse futuras crisis. O en este mismo sentido, podría establecerse que el Parlamento si podría censurar al nuevo gobierno, pero que una censura dentro de esos ocho meses implica la disolución del Parlamento.
Por su parte, el Parlamento en nuestro hipotético sistema parlamentario, como ya anunciamos, deberá necesariamente volver al sistema bicameral, para que una Cámara, la del Senado, represente a los estados, mientras que la otra Cámara, la de diputados, represente al pueblo. Con esto, también se asegura una mayor legitimidad y representatividad de la sociedad.
Para ser diputado, se requerirá tener veintiún años de edad, mientras que para ser senador, deberá tenerse por lo menos treinta años.
Evidentemente que el Parlamento tendrá como función primordial la de elaborar las leyes. Pero, como dijimos, va a tener una competencia espectacular desde el punto de vista político, como lo es el control. El Parlamento controlará políticamente al Gobierno, y podrá decretar su responsabilidad mediante el voto de censura.
Para implantar un régimen parlamentarista en Venezuela, se requiere necesariamente de una modificación de fondo del sistema electoral. Se requeriría un sistema que favorezca la representación, la participación y la lógica mayoritaria del sistema parlamentario.
Debe estructurarse entonces, un sistema de equilibrio mayoritario y limitar el régimen de representación proporcional de las minorías. El ciudadano debe sentirse representado nacional y localmente, por lo que un nuevo sistema electoral debe respetar dicha aspiración del ciudadano de ser efectivamente representado.
Como recuerda Mejía Betancourt, el régimen electoral mayoritario tiene como objeto la formación de mayorías que hagan funcionar debidamente la democracia parlamentaria, mientras que el régimen proporcional de las minorías tiene como objeto reflejar la composición del electorado. Luego, el régimen electoral que más beneficia a la concreción de un sistema parlamentario es justamente el sistema electoral mayoritario, como el que se utilizó, por ejemplo, para la elección de los candidatos a la Asamblea Nacional Constituyente en 1999.
Hemos tenido dictaduras, justamente por una tendencia caudillesca, una tendencia del autoritarismo, que adviene por una ausencia de ciudadanía, de conciencia ciudadana. En el régimen presidencialista, se refuerza extremadamente esa tendencia indeseable.
El régimen parlamentario sería una oportunidad para evaluar positivamente un poco más de los parlamentos, entre nosotros no pasa esto, por el contrario, la gente tiene poco interés en las elecciones parlamentarias, y mucho en las presidenciales, que es de alguna manera, un cacique, un líder caudillesco.
Por ello, a riesgo que nos llamen necios o insensatos, creemos que aplicar un sistema parlamentario en Venezuela es algo que puede ayudar a mejorar y acabar con nuestras interminables crisis política e institucional.
La incoherencia interna del sistema presidencialista y su enorme potencial para generar conflictos y bloqueos, no han podido ser resueltos mediante la introducción de figuras cuasi parlamentaras en algunos países latinoamericanos. Medidas como la posibilidad de la moción de censura, o la obligación para los partidos de actuar como bancada, no han logrado solucionar los problemas propios del sistema presidencial allí donde han sido aplicadas. En ocasiones, solo han logrado introducir más confusión al sistema.
Por estas razones, varios estudiosos han propuesto que las democracias de nuestro continente adopten el sistema parlamentario. Dicho sistema evita por naturaleza el bloqueo legislativo entre el Parlamento y el jefe de Gobierno; además, de presentarse por alguna razón tal bloqueo, o alguna otra situación que haga perder la confianza en el ejecutivo o el legislativo, el sistema parlamentario tiene mecanismos rápidos y eficaces para solucionar democráticamente la situación.
El parlamentarismo tiene una función simbólica, ideológica, esencial en democracia, que es el crear consenso político. Esto sirve para cohesionar el orden social. “Tendencialmente, el legislativo aparece como un importante subsistema de intervención y corrección de las disfunciones sociales: tiende a garantizar la producción social del consenso en el sentido de la dirección política”. Solo en el sistema parlamentario existen incentivos fuertes para la cohesión de los partidos políticos alrededor de programas e ideas. Igualmente, solo en este sistema hay incentivos para que se conforme una oposición constructiva, tipificada por excelencia en la institución del “gabinete en la sombra”.
Las consideraciones teóricas y prácticas indican que el presidencialismo fomenta relaciones políticas de confrontación, mientras el parlamentarismo es más flexible para conseguir consensos, lo que sería más conveniente si se quiere afianzar la democracia, fomentar la estabilidad y superar las crisis.
Acaso, el motivo a nuestras crisis políticas es la inexistencia de un sistema que implique la legitimidad en el tiempo de los funcionarios elegidos popularmente. Quizás deberíamos contar con una presidencia de Estado como la italiana, electa en segundo grado por lo menos con dos tercios de la totalidad de los miembros del Parlamento, con lo cual se obliga a un amplio consenso, y a una gran respetabilidad del cargo del presidente de la República. Ese consenso es necesario en nuestra Venezuela.
Necesitamos fórmulas que nos permitan salir rápidamente de las crisis institucionales y políticas en las cuales se encuentra sumergida Venezuela desde hace bastante tiempo, sin que se pueda negar la existencia de esa crisis. La promesa de modificar la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de 1999, una constitución que, en principio, duraría más de cien año, según lo dicho por su máximo promotor, nos hace llegar a la conclusión que nos encontramos en una grave crisis constitucional, que debemos necesariamente solucionarla.
Es el presidencialismo, ya lo decíamos, la fórmula que más se asemeja al caudillismo, que es indudablemente, la vía más cercana a la arbitrariedad y la más alejada a la democracia. No en vano, el maestro García de Enterría dice: “…lo propio de los caudillos es no tener reparos de conciencia sobre la legalidad y afirmar que solo responden ante Dios y ante la historia…”. Así, el presidencialismo es posiblemente la forma más sencilla de lograr la muerte de la democracia.
El sistema presidencialista fomenta el caudillismo y el culto al personalismo. En dicho sistema, el futuro político de un líder se labra generalmente a través de acciones y de reconocimientos meramente personales. Paga más ser una figura distinguida en los medios que ser un juicioso y disciplinado miembro de un partido político. Es mejor ser alcalde de una gran ciudad que ser un destacado parlamentario.
Ya lo hemos vivido en América. Pérez Jiménez, Trujillo, Pinochet, Stroessner, Fujimori, Castro, Aristide, Perón, los Somoza, Videla, Noriega, Velasco, López Arellano. Demasiados dictadores para tan poco tiempo de historia. Sin contar con los presidentes que, amparándose en un manto de legitimidad democrática de origen, realizan gobiernos autoritarios, muy cercanos a verdaderas dictaduras.
Ese caudillismo perverso debe terminar. Y el presidencialismo es el manto en la cual se esconde el caudillismo. La razón para mantener un sistema presidencial en nuestros países latinoamericanos, no es otra cosa que este sistema sea el celestino del caudillismo.
Hay que buscar fórmulas para mejorar las condiciones de nuestro sistema constitucional. Tenemos que hacerlo. Creemos que la conversión a un régimen parlamentario en Venezuela es una vía.
Muchos se opondrán a la tesis de la aplicación del parlamentarismo en Venezuela porque dicho sistema nunca ha sido aplicado en nuestra patria. Con frecuencia, quienes ven con escepticismo esta propuesta para Venezuela, y en general para América latina, argumentan que en nuestros países no existen partidos o no existe parlamento, queriendo con ello destacar que la existencia de partidos y parlamentos sólidos y disciplinados es un prerrequisito para siquiera pensar en el sistema parlamentario. Pues tales requisitos no existían en España, cuando ese país realizó su muy exitosa transición a la democracia, luego de una historia política en la cual la experiencia democrática era incluso inferior a la de muchos países latinoamericanos.
La crisis institucional en que se encuentra sumergida Venezuela desde hace más de veinte años, por lo menos, nos obliga a innovar. Como dijo el maestro Simón Rodríguez, tan nombrado en estos días: inventamos o perecemos.
Si nuestro sistema presidencialista ha sido un rotundo fracaso, como en efecto lo ha sido, cuando menos por experimentar algo sería razonable que se adoptara un régimen que ha sido utilizado por casi todos los países desarrollados del mundo: Inglaterra, Italia, España. Portugal, Alemania, Austria, Bélgica, Japón, Noruega, Holanda, Suecia…
O utilizando una cita de Moisés Moleiro, quien se refería a un cambio de concepción de pensamiento político, pero que puede ser aplicado a lo que aquí señalamos: “Es hora, por supuesto, de abandonar las posturas simplistas y utópicas, como recurso al juicio de la historia que escribirán nuestros nietos. Es necesario sumergirse en los procesos reales y crear en ellos –y a través de ellos- la fuerza alterna que, sembrada en las masas pueda originar un orden político, económico y social diferente”.
Venezuela, gracias a la tendencia maligna que es el caudillismo, derivado en tiempos modernos en presidencialismo, ha tenido innumerables gobiernos autoritarios, pasando por verdaderos déspotas, los que no fueron tanto, y los que siéndolo, se hicieron pasar por demócratas. En el régimen presidencialista, la tendencia al autoritarismo se refuerza, se hace palpable.
Crisis políticas muy serias podrían tener solución en el régimen parlamentario. Cuando menos, serviría para que volviese un poco la atención para la formación real de partidos políticos para la representación verdadera de la comunidad, de lo cual actualmente carecemos.
El régimen parlamentario es, además de todo, una forma más evolucionada de la democracia, porque no es el predominio simplemente de un grupo, sino que al estar representados todos los elementos de la sociedad en el Parlamento, se tiene indefectiblemente un sistema más equilibrado.
Lo importante al final del día, es lograr un sistema de gobierno que garantice una verdadera democracia, una verdadera representatividad de todos los ciudadanos, y no de un grupo de ellos, así sea mayoritario.
En la democracia, en definitiva, está la clave, el elemento central de cualquier sistema de gobierno y de cualquier ideología política. Podemos ser socialistas, liberales, socialdemócratas, capitalistas, presidencialistas, parlamentaristas. Podemos inventar nuevas formulas nunca antes aplicadas en el mundo.
Todo ello es válido, siempre que la democracia sea el factor fundamental de los sistemas a aplicarse, pues como dijo hace algunos años el profesor boliviano Walter Montenegro: “Gracias a las instituciones democráticas (aunque fueran incipientes), el hombre adquirió una libertad y una noción de su dignidad que no había conocido nunca, salvo quizá, y en medida relativa, en Atenas. Aprendió a orientar su propio destino, sin que para ello fuera obstáculo la posición que ocupara en la sociedad. (…) Lo que importa es que tomó posesión de la materia prima de ese destino; se evadió para siempre de situaciones en que su suerte, como la de un rebaño, era barajada por otros, que para ello, invocaban poderes divinos o prerrogativas hereditarias”.

38 comentarios:

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